Handhaving bij paardenhouders: wie controleert wat en wanneer?

We hebben het bij Mount Advies nog nooit zo druk gehad met handhavingszaken. Dossiers van particulieren die paarden aan huis houden, pensionstallen, sportstallen en professionele paardenbedrijven komen op dit moment vrijwel wekelijks voorbij. Soms gaat het om een buitenbak die jaren geleden is aangelegd, soms om bebouwing, stallen, paddocks, verlichting, opslag of mest. Bij bedrijven zien we controles op de milieuregels en bij andere dossiers gaat het ineens over stikstof, natuurwetgeving of de registratie van paarden.

Handhaving is daarmee veel breder dan de gemeente die komt kijken of een paardenbak wel of niet vergund is. Als paardenhouder kun je met verschillende toezichthouders en verschillende wettelijke kaders te maken krijgen. Welke instantie controleert, hangt af van de activiteit, de locatie en de regels die daarop van toepassing zijn.

Handhaving door de gemeente

Voor particuliere paardenhouders begint een handhavingszaak vaak bij de gemeente. De gemeente kijkt onder andere naar het omgevingsplan en naar verleende vergunningen. Veel regels die paardenhouders nog kennen uit het bestemmingsplan zijn sinds de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 onderdeel geworden van het tijdelijke omgevingsplan. Daar kan behoorlijk veel onder vallen. Denk aan een buitenbak, paddock, stapmolen, longeercirkel, lichtmasten, schuilstal, paardenstal, mestopslag, verharding of het gebruik van grond voor het houden van paarden. Ook een voorziening die al jarenlang aanwezig is kan onderwerp van onderzoek worden. Dat iets er tien, twintig of dertig jaar ligt, betekent juridisch niet automatisch dat het daarmee legaal is geworden. Juist bij oude paardensituaties is dat regelmatig ingewikkeld. Vergunningen ontbreken, oude bouwtekeningen zijn niet meer compleet, het gebruik is in de loop van de jaren veranderd of niemand weet precies wanneer een voorziening is aangelegd. Dan moet eerst worden vastgesteld welke regels golden op het moment van aanleg, welke regels nu gelden en of overgangsrecht een rol speelt.

De Raad van State bevestigde op 5 maart 2025 opnieuw dat handhaving in beginsel vooropstaat wanneer een overtreding is vastgesteld. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien, bijvoorbeeld wanneer er concreet zicht bestaat op legalisatie of wanneer optreden in een specifiek geval onevenredig zou zijn. Opvallend genoeg ging die uitspraak over een perceel waarop onder andere dierenverblijven en een paardenbak waren aangetroffen.

Milieuregels: gemeente en omgevingsdienst

Bij paardenbedrijven komt er een tweede wereld bij: de milieuregels.

Voor veel milieubelastende activiteiten (voorheen heette dit een milieumelding) is de gemeente formeel het bevoegd gezag. Een groot deel van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving ligt vervolgens bij de omgevingsdienst. Dat betekent dat een controleur van de omgevingsdienst op het erf kan verschijnen om te beoordelen of het bedrijf voldoet aan de regels die voor de locatie gelden.

Zo’n milieucontrole staat vaak helemaal los van een burenklacht. Bedrijven worden periodiek of risicogericht gecontroleerd. Hoe vaak dat gebeurt verschilt per bedrijf, regio, activiteit en prioritering van de betreffende omgevingsdienst. Tijdens zo’n controle kan bijvoorbeeld worden gekeken naar mestopslag, bodembescherming, afvalstoffen, lozingen, geluid, aanwezige installaties en de activiteiten die feitelijk op het bedrijf plaatsvinden. Het interessante aan dit soort controles is dat de feitelijke situatie op het erf soms niet meer overeenkomt met de situatie die jaren geleden is gemeld of vergund. Een bedrijf ontwikkelt zich. Er komen paarden bij, een stal krijgt een andere functie, er worden voorzieningen aangelegd of activiteiten verschuiven. Op papier blijft de oude situatie staan. Dat komt bij een controle vanzelf boven tafel.

Provincie, natuur en stikstof

Een derde vorm van toezicht ligt bij de provincie. Bij activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden of beschermde soorten is de provincie het bevoegd gezag. Voor activiteiten van nationaal belang kan die bevoegdheid bij het Rijk liggen. Verschillende provincies laten de handhavingstaken echter ook uitvoeren door omgevingsdiensten. We maken het mee dat controleur 1 komt namens de gemeente en controleur 2 komt namens de provincie.

Voor paardenbedrijven, maar zeker ook voor particulieren met paarden aan huis is vooral stikstof een onderwerp om serieus te nemen. Een locatie kan ruimtelijk volledig op orde lijken en toch een probleem hebben binnen het natuurspoor. Het aantal dieren, de vergunde uitgangssituatie, wijzigingen in de bedrijfsopbouw en oude natuurtoestemmingen kunnen daarbij allemaal een rol spelen.

We komen nog regelmatig bedrijven tegen waar jarenlang vooral is gekeken naar de gemeente en de milieuvergunning, zonder dat iemand het natuurspoor volledig in beeld heeft gebracht. Bij een controle of handhavingsverzoek kan juist dat oude dossier ineens bepalend worden.

En dan is er ook nog de NVWA

Ook de registratie van paarden hoort inmiddels bij het rijtje onderwerpen waarop actief toezicht wordt gehouden. De juiste term is I&R: identificatie en registratie. De NVWA houdt toezicht op deze regels en werkt daarbij samen met RVO. De verplichtingen gelden niet alleen voor grote professionele bedrijven. Ook particuliere houders van paarden kunnen ermee te maken hebben. Paardachtigen moeten onder andere correct geïdentificeerd zijn, in de landelijke I&R-database staan en aan de juiste locatie zijn gekoppeld. Voor locaties waar paarden worden gehouden geldt een UBN-verplichting en voor paarden die 30 dagen of langer op een locatie verblijven gelden registratieverplichtingen. Ook moet op de locatie een bedrijfsregister worden bijgehouden.

De NVWA geeft zelf aan risicogericht te controleren en ook inspecties uit te voeren naar aanleiding van meldingen. Een paardenhouder kan dus zonder enig ruimtelijk of milieuprobleem toch met toezicht te maken krijgen omdat de I&R-administratie niet klopt.

Waarom komt een handhaver eigenlijk bij jou terecht?

Dat kan verschillende redenen hebben.Gemeenten werken met uitvoerings- en handhavingsbeleid waarin prioriteiten worden gesteld. Een gemeente kan bijvoorbeeld projectmatig bepaalde gebieden, recreatieparken, bedrijfstakken of typen overtredingen controleren. De gedachte dat er eerst een klagende buurman nodig is voordat een gemeente iets mag doen, klopt juridisch niet. Dat is recent nog heel duidelijk bevestigd door de Raad van State. In een uitspraak van 5 augustus 2026 oordeelde de Afdeling dat een gemeente ook zonder handhavingsverzoek bevoegd en in beginsel gehouden kan zijn om tegen een geconstateerde overtreding op te treden. Het argument dat de bouwwerken vanaf de openbare weg niet zichtbaar waren, hielp de eigenaar evenmin. In die zaak werkte de gemeente met een projectmatige aanpak waarbij een heel recreatiepark werd gecontroleerd.

Een tweede aanleiding is een melding of klacht. Dat hoeft overigens nog geen formeel verzoek om handhaving te zijn. Een melding kan voor een gemeente voldoende reden zijn om onderzoek te gaan doen. Een formeel verzoek om handhaving van een belanghebbende heeft juridisch meer gewicht: daarop moet het bestuursorgaan een besluit nemen. Als vervolgens daadwerkelijk een overtreding wordt vastgesteld, geldt als uitgangspunt dat handhaving vooropstaat.

En ja, een toezichthouder kan tijdens zijn werk ook gewoon iets zien. Een paardenbak, nieuwe schuur, grote hoeveelheid verharding of andere activiteit kan aanleiding zijn om het dossier erbij te pakken. Waarnemingen vanaf de openbare weg kunnen daarbij worden gebruikt. De Raad van State heeft dat eerder ook geaccepteerd. Dat betekent niet dat een toezichthouder onbeperkt over een terrein mag lopen en op zoek mag gaan naar alles wat misschien niet klopt. Artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht begrenst de toezichtsbevoegdheden: een toezichthouder mag zijn bevoegdheden alleen gebruiken voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor zijn taak. In procedures wordt daarom ook gekeken naar het doel en de omvang van een controle. Een onbeperkte zoektocht naar mogelijke overtredingen, een zogenaamde fishing expedition, kent juridische grenzen. De Raad van State behandelde die discussie in 2025 nog bij een controle van een omgevingsdienst.

De Omgevingswet gaat de komende jaren nog meer blootleggen

De overgang naar de Omgevingswet speelt hierin een grotere rol dan veel paardeneigenaren zich realiseren. Gemeenten hebben tot 1 januari 2032 de tijd om hun tijdelijke omgevingsplan om te bouwen naar één volwaardig omgevingsplan voor de hele gemeente. Alle oude bestemmingsplannen, delen van gemeentelijke verordeningen en andere regels voor de fysieke leefomgeving moeten daarin een plaats krijgen. Dat klinkt nog ver weg. Voor gemeenten is die operatie allang begonnen. Dat betekent niet dat iedere gemeente bij het maken van een nieuw omgevingsplan automatisch ieder erf gaat controleren. We zien in de praktijk wel dat bestaande situaties steeds vaker in beeld komen. Zeker zodra iemand zelf een ontwikkeling aanvraagt.

Een aanvraag voor een nieuwe buitenbak, uitbreiding van een stal of een ander hippisch plan kan ervoor zorgen dat het hele perceel wordt bekeken. Dan komt ineens naar voren dat een bestaande paddock nooit is vergund, dat een oude schuur anders wordt gebruikt dan op papier staat of dat een rijbak jaren geleden buiten het toegestane vlak is aangelegd.

Wij maken inmiddels dossiers mee waarin eerst duidelijkheid moet komen over bestaande voorzieningen voordat een gemeente verder wil praten over een nieuwe ontwikkeling.

2032 is daarom geen datum om rustig op af te wachten.

Handhaving betekent ook niet automatisch afbreken

Een brief van de gemeente waarin het woord handhaving staat, zorgt begrijpelijk voor onrust. Toch is het belangrijk om eerst vast te stellen wat er juridisch werkelijk aan de hand is. Is er daadwerkelijk een overtreding? Welke vergunningen zijn ooit verleend? Wanneer is iets gebouwd of aangelegd? Geldt overgangsrecht? Kloppen de maten en de locatie waarmee de gemeente rekent? Is legalisatie mogelijk binnen het omgevingsplan of via een buitenplanse omgevingsplanactiviteit? Zijn er naast het ruimtelijke spoor nog milieuregels, natuurregels of provinciale regels die een oplossing beïnvloeden?

Pas wanneer dat beeld compleet is, kun je bepalen welke route verstandig is. Soms kan een bestaande situatie alsnog worden gelegaliseerd. Soms moet een plan worden aangepast. Soms blijkt de gemeente van verkeerde uitgangspunten uit te gaan. En soms moeten we ook gewoon eerlijk constateren dat iets juridisch niet houdbaar is.

Wat je vooral niet wilt, is daar pas achter komen nadat er jarenlang geld in een locatie is geïnvesteerd.

Bij paarden aan huis en bij professionele paardenbedrijven lopen steeds meer regels door elkaar. Ruimtelijke ordening, milieu, natuur, stikstof en I&R hebben ieder hun eigen bevoegd gezag en hun eigen manier van toezicht. Precies daarom bekijken wij een handhavingszaak nooit vanuit één brief of één overtreding. Eerst moet de hele locatie juridisch worden uitgeplozen. Daarna ontstaat er een strategie.