Intern salderen in 2025 gewijzigd: wat moet je weten?

Net als voor bijna alles in de hippische sector is het thema stikstof vaak maatwerk. Door uitspraken van rechters worden de spelregels continu veranderd en een van de meest recente uitspraken - van 18 december 2024 - heeft grote invloed op veel hippische bedrijven die de afgelopen jaren intern hebben gesaldeerd of dat van plan waren nog te doen. In dit artikel brengen wij jullie op de hoogte van de laatste stand van zaken omtrent het thema stikstof.

Heb je in de afgelopen vijf jaar een van deze zaken gedaan? Let dan extra goed op:

• Een milieumelding ingediend met andere diersoorten of andere aantallen paarden/pony’s.
• Een milieuvergunning gewijzigd.
• Extra stallen gebouwd zonder je milieumelding of milieuvergunning aan te passen.
• Vergunningsvrij stallen gebouwd.
• Een mesthoop gerealiseerd of verplaatst.
• Binnen bestaande bebouwing extra stallen gerealiseerd.
• Verhuisd naar een nieuwe locatie zonder goed te controleren of het aantal paarden dat je houdt overeenkomt met de aanwezige vergunning.

Deze zaken lijken misschien simpel, en niet iedereen heeft in de gaten dat de regels ook hiervoor gelden.

Omgevingsvergunning Natura-2000 activiteit

In Nederland zijn er 161 Natura 2000-gebieden die gevoelig zijn voor stikstofdepositie. Een toename van stikstof kan negatieve gevolgen hebben voor deze gebieden. Daarom moet bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden onderzocht of er stikstofdepositie plaatsvindt in deze gevoelige Natura 2000-gebieden. Dit onderzoek is nodig voor activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning of bestemmingsplan nodig is.

Tot 31 december 2023 werd de bescherming van Natura 2000-gebieden geregeld via de Wet Natuurbescherming, onder het onderdeel gebiedsbescherming. Plannen en projecten met negatieve effecten op deze gebieden hadden een natuurbeschermingsvergunning nodig.

Vanaf 1 januari 2024 is de Wet Natuurbescherming vervallen en opgenomen in de nieuwe Omgevingswet. Het toetsingskader is grotendeels hetzelfde gebleven. Voor projecten met negatieve effecten op Natura 2000-gebieden is nog steeds een vergunning nodig. Deze heet nu een ‘omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit’.

Stikstof emissie en depositie uitgelegd

Binnen het thema stikstof zijn twee termen van belang; emissie en depositie. Stikstofemissie gaat over hoe stikstof in de lucht terechtkomt en welke bronnen dit veroorzaken, zoals dieren, voertuigen en machines. Elke bron heeft een eigen emissiewaarde. Stikstofdepositie is de hoeveelheid stikstof die op de bodem en vegetatie neerslaat. Er zijn twee soorten stikstof: stikstofdioxide (NOx) en ammoniak (NH3). Stikstofdioxide komt vooral vrij bij de verbranding van fossiele brandstoffen, terwijl ammoniak grotendeels afkomstig is uit de landbouw en industrie.

Met een AERIUS-berekening wordt vastgesteld of een locatie stikstofdepositie veroorzaakt in een nabijgelegen Natura-2000-gebied. Dit bepaalt of er een vergunning nodig is. Bij deze vergunning wordt de depositie gesaldeerd.

Extern en intern salderen

Bij salderen zijn er twee vormen: extern en intern salderen. Extern salderen betekent dat er stikstofruimte wordt overgenomen van andere bedrijven in de omgeving die hun activiteiten beëindigen of onbenutte emissieruimte hebben. Dit wordt berekend met AERIUS, waarbij het eindresultaat op 0,00 moet uitkomen om te voldoen. Voor extern salderen is altijd een vergunning nodig.

Intern salderen kijkt naar de bestaande vergunning op de locatie zelf, de referentiesituatie. Hierbij werd uitgegaan van stikstofemissies die vastgelegd waren in een natuurvergunning of milieutoestemming. Als de stikstofuitstoot in de nieuwe situatie niet hoger was dan in de referentiesituatie, werden negatieve gevolgen voor Natura-2000-gebieden uitgesloten. Sinds 1 januari 2020 was voor intern salderen geen vergunning vereist.

Belangrijke veranderingen in vergunningverlening

De afgelopen 10 jaar zijn er veel veranderingen geweest in de vergunningverlening voor locaties met depositie op Natura-2000-gebieden. In 2015 introduceerde de overheid het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat natuurversterking en economische ontwikkeling moest combineren. Op 29 mei 2019 verklaarde de Raad van State het PAS echter ongeldig omdat het niet voldeed aan Europese natuurwetgeving. Vanaf 1 januari 2020 werd intern salderen vergunningsvrij, en op 9 maart 2021 werd het Wetsvoorstel Stikstofreductie en Natuurverbetering aangenomen. Dit bevatte onder meer een tijdelijke vrijstelling van de natuurvergunningsplicht voor de bouwfase, die op 2 november 2022 weer werd afgeschaft.

De grootste verandering kwam op 18 december 2024, toen de Raad van State besloot dat intern salderen opnieuw vergunningsplichtig is, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020. Hierdoor kunnen alle vergunningen, uitbreidingen of veranderingen van de afgelopen 5 jaar alsnog vergunningsplichtig zijn.

Hoe was intern salderen geregeld?

Vanaf 1 januari 2020 was een natuurvergunning alleen nodig als een project significante gevolgen kon hebben voor omliggende Natura-2000-gebieden. Dit werd beoordeeld in een voortoets. Hierbij mochten de gevolgen van het project worden afgezet tegen de bestaande vergunde situatie, ook wel intern salderen genoemd. Als uit de voortoets bleek dat het project na intern salderen geen significante gevolgen had, was een natuurvergunning niet nodig. Soms werd er toch een vergunning aangevraagd, maar wanneer de voortoets geen gevolgen aantoonde, wees de provincie de aanvraag af met een positief weigeringsbesluit.

Intern salderen anno nu

Op 18 december 2024 is het toetsingskader voor intern salderen in Nederland aangepast. Voor nieuwe projecten moet nog steeds een voortoets worden uitgevoerd, maar de gevolgen van een project worden nu op zichzelf beoordeeld, zonder rekening te houden met de eerder vergunde situatie.

In de voortoets mag je wel positieve projectonderdelen meenemen, zoals een elektrische heftruck in plaats van een heftruck op fossiele brandstoffen. Dit zal waarschijnlijk tot discussies leiden, omdat niet altijd zeker is dat deze onderdelen ook echt worden gebruikt. De voortoets beoordeelt de gevolgen van het hele project, inclusief ongewijzigde onderdelen zoals bestaande stallen, rijhal en mestopslag.

Intern salderen mag nog steeds, maar pas in een passende beoordeling en niet meer in de voortoets. Als uit de voortoets blijkt dat een project gevolgen heeft, wat bijna altijd het geval is, moet er een passende beoordeling komen. Intern salderen wordt dan toegepast in deze beoordeling. Omdat dit proces nu bij een passende beoordeling hoort, is intern salderen, net als extern salderen, vergunningsplichtig.

Vergunning voor intern salderen

Intern salderen mag pas worden gebruikt bij een passende beoordeling als uit de voortoets blijkt dat het losstaande project mogelijk effecten heeft op omliggende Natura-2000 gebieden. In de passende beoordeling wordt een referentiesituatie als vergelijkingsmoment gebruikt. De referentiesituatie wordt ontleend aan de meest recente natuurvergunning die op de locatie rust. De referentiedatums van Nederlandse Natura-2000 gebieden zijn meestal 10 juni 1994, 24 maart 2000 of 7 december 2004.

Is er geen natuurvergunning aanwezig?

Dan wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die geldig was op de referentiedatum. Dit is niet veranderd. Wel zijn de mogelijkheden voor intern salderen met een milieutoestemming beperkt. Je mag geen gebruik meer maken van onderdelen van de milieutoestemming die nooit zijn gebouwd, zoals een extra stalruimte die nooit is gerealiseerd. Onderdelen die wel zijn gebouwd maar niet meer structureel worden gebruikt, mogen alleen worden meegerekend als de activiteit zonder nieuwe vergunning opnieuw kan worden gestart. Een stal die al jaren niet meer wordt gebruikt maar zonder aanpassingen weer in gebruik kan worden genomen, mag worden ingezet voor intern salderen. Als er echter aanpassingen nodig zijn waarvoor vergunningen vereist zijn, wordt dit gezien als ‘nieuw’ en mag het niet worden meegenomen bij intern salderen.

Omdat intern salderen nu vergunningsplichtig is, kan de provincie regels opstellen zoals bij extern salderen. Dit kan betekenen dat ongebruikte stikstofruimte wordt ingetrokken of dat een deel, bijvoorbeeld 30%, moet worden afgeroomd bij nieuwe vergunningen. Hierdoor mag niet alle ruimte worden gebruikt voor intern salderen, en een deel moet mogelijk worden teruggegeven aan de natuur. Dit kan vooral problemen opleveren voor projecten die tussen 2020 en 2025 zijn gerealiseerd.

Voorbeeld:

Bij een initiatief tussen 2020 en 2025 is alle beschikbare stikstofruimte gebruikt om een locatie van melkveehouderij naar paardenhouderij te transformeren met intern salderen. Hierbij is geen rekening gehouden met afroming. In het kader van de nieuwe toetsing moet een nieuwe voortoets en passende beoordeling worden gemaakt. Maar nu komt er wel afroming bij kijken en komt de berekening niet meer uit. Resultaat kan zijn dat bepaalde gebouwen niet kunnen worden gebruikt voor huisvesting van paarden omdat er na de afroming te weinig stikstof overblijft voor het aantal boxen. Dit heeft grote gevolgen voor het bedrijf. Er moet in deze situatie nieuwe stikstof worden aangekocht (extern salderen) om de bedrijfsactiviteiten voort te zetten omdat de afroming er bij intern salderen bij is gekomen.

Gevolgen projecten in 2020 t/m 2024

De Raad van State heeft bepaald dat alle projecten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 intern salderen hebben gebruikt, opnieuw moeten worden beoordeeld. Er moet een voortoets worden uitgevoerd voor het project zonder interne saldering. Vaak was interne saldering nodig omdat deze projecten op zichzelf grote gevolgen hadden voor Natura-2000-gebieden.

Voor deze projecten moet nu een passende beoordeling worden gemaakt en een omgevingsvergunning Natura-2000 worden aangevraagd. Er is een overgangsperiode van vijf jaar waarin geen handhaving plaatsvindt. Voor 1 januari 2030 moeten de vergunningen volledig in orde zijn.

Wat betekent dit voor jouw bedrijf?

Heb jij tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 aanpassingen aan je bedrijf gedaan waarvoor een bouwvergunning of ruimtelijke procedure nodig was en waarbij intern salderen is gebruikt? Of heb je een nieuwe locatie gekocht waar eerder andere diersoorten werden gehouden, en is via intern salderen bepaald hoeveel dieren er nu gehouden mogen worden?

Dan moet er met terugwerkende kracht een nieuwe voortoets worden uitgevoerd. Deze toets bekijkt of het project mogelijk negatieve effecten had of heeft op omliggende Natura-2000-gebieden. Als uit de toets blijkt dat er significante gevolgen zijn, moet er een passende beoordeling worden gemaakt en een omgevingsvergunning Natura-2000 activiteit worden aangevraagd. Helaas hebben positieve weigeringen na de uitspraak van 18 december 2024 geen waarde meer. Ook voor deze projecten moeten bovenstaande stappen opnieuw worden uitgevoerd.

Mount Advies staat klaar om jou te helpen met deze voortoets en de daarbij behorende mogelijke vervolgstappen. Bestaande klanten zullen op korte termijn worden benaderd over hun situatie.